核心阅读：城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。中央经济工作会议把城镇化列入２０１３年６项工作重点，城镇化战略被提到了一个新高度。 

    如何提高城镇化质量，因势利导，引导城镇化健康发展？《议政建言》推出“问计城镇化”系列报道，通过采访政协委员和党外人士，为积极稳妥推进新型城镇化建言献策。 

    城镇化，并不是新提法，但承载着新使命。我国成为世界第二大经济体，城镇化率达５１％之后，城镇化如何牵引经济列车一路前行，持续健康发展？记者专访了北京大学中国经济研究中心主任林毅夫。 

    全面建成小康社会，城镇化水平将接近高收入国家 

    记者：目前我国的城镇化究竟处在一个什么样的坐标上？ 

    林毅夫：与世界各国对比，可以从横向和纵向两方面看。横向比较，当前发达国家、高收入国家城市化的比重在８０％以上。而且，城市化的水平和经济发展的水平高度相关。不过，纵向看，这些发达国家在历史的早期、处于我们目前经济发展阶段的时候，它们的城市化水平是很低的。比如说，美国在１９世纪初的时候农村人口的比重还在７０％以上；东亚条件与我们一致的“亚洲四小龙”，在上世纪５０年代时农村人口也是６０％以上，当然，他们现在农业在经济当中的比重从４０％、５０％已经降到１０％以下，甚至５％不到，城市化率在８０％以上。 

    这也看出，尽管我国目前城市化水平偏低，与工业化、农业现代化、信息化发展不同步，但在改革开放后，随着经济迅速发展，城镇化进程是比较快的。 

    记者：根据全面小康的蓝图，我国城镇化能达到什么水平？ 

    林毅夫：首先看城镇化推动经济发展的潜力。中国技术创新和产业升级的空间很大，而且具有后发优势。发达国家在过去１００多年，人均收入的年均增长率是２％，加上人口增长，年均经济增长率在３％左右。但从日本到“亚洲四小龙”，在追赶的过程中利用后发优势，可以达到８％、９％。我最近在几个场合谈到，中国还有２０年的８％发展的潜力，就是根据这个判断的。因为，在２００８年时，我国人均收入按购买力平价计算只有美国的２１％，这是跟日本在１９５１年、新加坡在１９６７年、韩国在１９７７年、我国台湾在１９７５年同样的水平，这一水平是社会劳动生产力发展的水平也是技术发展的水平指标。日本、“亚洲四小龙”在同一指标下能达到这样的经济增长速度２０年。为什么发展中国家发展得好，经济发展水平就可以达到发达国家的２—３倍？原因就是后发优势。所以十八大提出的两个“翻一番”，这个潜力是完全存在的。展望未来１０年，收入翻一番；未来２０年，还能翻一番。这样的话城镇化水平肯定要提高。比如２０２０年，我们全面建成小康社会，人均收入水平按市场汇率计算可以达到１００００美元甚至更高，城镇化水平就相当接近高收入国家了。因此，未来城镇化率每年提高一个百分点，是完全可能的。 

    好的城镇化，需要有竞争力的就业，发展比较优势产业 

    林毅夫：二战以后，世界上出现了好的城镇化和坏的城镇化。好的城镇化就是指在经济发展的过程中，农村人口的比重不断减少，城市人口的比重不断增加，而且形成一种良性互动，经济效率不断提高，城乡居民收入不断增加，生活质量和环境也不断改善。但也出现了许多坏的城镇化现象，即城镇化的比重增加非常多，但出现大量的贫民窟和城市里面的失业，造成各种社会矛盾和社会不稳定。 

    记者：那么，今天我们怎样避免那种坏的城镇化？ 

    林毅夫：好的城镇化进程，首先要有就业，而且是生产力水平不断提高的就业。这一发展方式就是最近我在《新结构经济学》里面所讲的，按照比较优势发展。如果一个国家的经济是按照比较优势发展，那么在早期，劳动力相对密集的产业，或者在资本密集型产业中劳动力相对密集的产业区段就会发展得快。这样发展的好处是非常有竞争力，而且能够给农村劳动力提供大量生产力水平和工资水平较高的就业机会。因为竞争力强，经济发展和资本积累会非常快。资本积累推动产业升级，又去投资符合比较优势的产业，创造更多收入水平高、有竞争力的就业机会。东亚各国就是靠这种发展模型在快速的城镇化过程中避免了贫民窟的出现。政府在这一过程中也发挥应有的作用——改善基础设施、提供公共服务、对农村提供必要的支持、提高农业生产力水平，因此城乡、工业和农业进入良性互动。 

    城镇化良性循环，必须通盘解决“双轨制”问题 

    记者：您认为，当前我国城镇化面对的突出矛盾是什么？ 

    林毅夫：双轨制问题。改革开放以后，我们就从原来的重工业优先发展变成了双轨制的发展，好处就是一轨维持稳定、一轨充分发挥比较优势，使我们在改革开放的过程中既维持稳定，又快速发展。但由此产生了很多我在《解读中国经济》一书中讨论的后遗症。 

    比如，我们的户籍制度保证了人口的流动比较有序，但负面效果就是公共服务不均等，如城乡二元结构里的不均等、城市里面的居民和农民工的不均等。目前城镇化的比例５１％，但是城市户籍人口只有３５％，进城务工人员有近２亿人不能平等享受城镇的公共服务。并且，双轨制下的城镇化，既抑制了消费，又影响未来发展的潜力——因为如果农民工子女不能接受到好的教育，人力资本形成相对较少，不能适应未来经济发展的需要。 

    再比如，好的城镇化要支持发展比较优势产业。劳动力比较密集的、符合我们比较优势的是农户、或是中小型的制造业或服务业。但现实情况是，他们得不到金融机构的融资，发展受到抑制。为什么？从双轨制遗留下来的体制使得大型企业更容易从银行、股市获得资金，更容易拿到补贴，更容易批来廉价的土地，所以产生了资金投入过度密集、重复建设严重、企业占地过大等问题，但由大型企业创造出来的就业机会相对较少。而且，收入分配也不合理。这样导致储蓄、投资比重偏高，消费比重偏低。所以，要让我们的经济能够健康快速发展，就需要按十八大的要求继续深化改革，解决双轨制这种渐进性改革中所遗留下来的问题，过渡到完善的社会主义市场经济体系。只有消除各种要素市场价格的扭曲，才能切实转变发展方式。金融结构的改革，应多发展地区性的中小银行，给劳动力相对密集的制造业、服务业和农户提供金融服务。资源税费也应该调到合理的水平。 

    记者：也就是说，解决了“双轨制”问题，城镇化发展就能更好地发挥稳增长、扩内需、调结构、转方式的作用。 

    提高城镇化质量，科学规划城市群 

    记者：提高城镇化质量，您有什么建议？ 

    林毅夫：首先是大中小城市合理布局，重视城市群发展。大城市在过度集中以后，也会出现边际报酬递减的问题，比较好的方式是“中心城市加城市群”。因此，应编制我国主要城市群发展大纲，协调规划各个大城市及其辐射的中小城市（镇）的环境负载力、人口承载力、产业布局。 

    相应的，公共资源和公共权力不能过度支持大城市，国家和省级在资金配置、财税政策、金融信贷、基础设施建设等方面向中小城市、城镇倾斜，提高就业能力和人口聚集力。显然，农民“市民化”的费用负担，地方政府积极性不高，应该探讨一个中央、省、市之间承担市民化成本的合理机制。开辟资金来源，也可以通过发行市政公债解决市政投资问题。 

    记者：从上世纪８０年代，就提“小城镇、大战略”，那么，现阶段，小城镇该如何定位？ 

    林毅夫：小城镇主要还是服务农村。现代化的农业生产，各种服务必须来自农业以外，比如良种、化肥、农药，农民不能自己制造。另外，农产品要进入大的市场，也必须经过中介和集散地。而且教育、文化也有很大的需求。 

    记者：也有一些工业产业集群落户在小城镇，很有特色。 

    林毅夫：但要透过城市网进入到大城市圈里去。比如像广东、江浙一带，一个地方就发展一个产业群，像电子、纺织。甚至细到专门做领带、袜子，可是集聚在一起交易成本就很低，竞争力很强。 

    林毅夫：发展城市群，要打破行政壁垒，建立城市之间的税收同盟和服务同盟。规划城市群并不是指把城市群里面所有的单位都设置在同一个行政区里，各个城市的功能、服务是交叉的。比如北京和廊坊这么近，廊坊是否要建飞机场？有的省，在很小的一个地域里就有五六个飞机场，重复建设。城市群和行政区并不完全重合，怎么让经济功能有机统一？规划不能各搞各的，税收和服务必须协调。服务共享，税收不共享，就一定会有矛盾。 

    还要强调，城镇化必须与新农村建设两轮驱动。对中国而言，农业永远是基础。我国城镇化按照一年１％的速度发展，２０２０年农村人口仍然占总人口的约４０％，他们的生活也必须现代化，不然怎么算“全面建成小康社会”？ 

    城镇化进行时 

    江 苏 

    江苏省不断推进区域一体化发展，提出“大力推进特大城市和大城市建设、积极合理发展中小城市、择优培育重点中心镇、全面提高城镇发展质量”的城镇化发展方针，积极构建“三圈五轴”的城镇空间布局，并相继编制完成《苏锡常都市圈规划》、《南京都市圈规划》、《徐州都市圈规划》、《江苏省沿江城市带规划》以及沿江、沿沪宁线、东陇海线、沿海区域发展规划，在全省范围内形成“四沿”生产力布局。目前江苏省以长三角为依托，产业集群规模不断扩大，产业发展吸引了劳动力、资本、技术等生产要素的集中集聚，提升了城市的辐射带动作用，形成了以产业集聚带动人口集聚，以人口集聚促进城镇化发展的态势。 

    天 津 

    天津的小城镇发展主要分为四种类型：整体推进型、都市扩散型、开发拓展型和 “三集中”型。其主要做法为乡镇政府主导的“以宅基地换房”，先解决搬迁农民的安置问题，然后通过土地集约增值的收益发展地区产业，解决农村居民的就业问题。将农民的集中居住与城镇化、产业化有机结合。 

    陕 西 

    陕西省按照择优扶强的原则，对县城以外的１００个重点建制镇赋予县级管理权限，集中财力，力争用３到５年的努力，使其成为全省县域经济新的增长点。该省安排专项资金，成立陕西省城镇建设投资公司，为１００个重点镇建设搭建融资平台。省市财政设立１００个重点镇建设专项资金，用于基础设施和公共服务设施建设。在１００个重点镇按照县城标准征收城镇基础设施配套费、生活垃圾处理费和污水处理费，用于城镇基础设施建设和维护。 

    山 东 

    山东省积极构筑“一群一圈一区一带”的城镇化空间格局。“一群”是以青岛为龙头、青岛和济南为中心的山东半岛城市群，是蓝色经济区建设的重要载体、全省经济社会和城镇化发展的核心区。“一圈”是以济南为中心的济南都市圈，是带动该省中西部发展、加快城镇化进程的经济增长极。“一区”是以东营为中心，依托黄河三角洲高效生态经济区的开发建设培植的环渤海经济圈新的经济增长极和城镇发展区。 “一带”是以日照为对外开放平台，以临沂、济宁为中心，依托鲁南经济带尤其是鲁南临港产业带的开发建设构筑的亚欧大陆桥东部新的经济增长极和城镇带。